คลินิกกฎหมาย คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยพะเยา

อย่าทำลายน้ำใจเพียงเพราะขาดกลไกการควบคุมตรวจสอบ

คนไทยมีน้ำใจ เมื่อเกิดอุทกภัย ไฟไหม้ หรือมีเด็กและผู้ป่วยที่ต้องการความช่วยเหลือ ประชาชนพร้อมโอนเงินช่วยทันที มูลนิธิและกลุ่มอาสาสมัครจำนวนมากทำงานด้วยความสุจริตและเป็นกำลังสำคัญเมื่อความช่วยเหลือจากรัฐเข้าไม่ถึง

แต่ข่าวคราวเกี่ยวกับเงินบริจาคที่ถูกใช้ผิดวัตถุประสงค์ การแอบอ้างชื่อองค์กรหรือผู้ได้รับความเดือดร้อน และการไม่เปิดเผยข้อมูลทางการเงิน ทำให้ผู้บริจาคเริ่มถามว่า "เงินของเราไปถึงผู้เดือดร้อนจริงหรือไม่" ความไม่ไว้วางใจนี้ไม่ได้กระทบเฉพาะองค์กรที่มีปัญหา แต่อาจทำให้องค์กรสุจริตได้รับเงินบริจาคลดลงด้วย

คลินิกกฎหมายเห็นว่าสังคมไม่ควรเหมารวมว่ามูลนิธิทุกแห่งน่าสงสัย และไม่ควรแก้ปัญหาด้วยการทำให้การช่วยเหลือกันยุ่งยากขึ้น โจทย์ที่แท้จริงคือจะทำให้ คนให้กล้าให้ และคนรับต้องรับผิดชอบ ได้อย่างไร

กฎหมายที่เกี่ยวข้องมีหลายฉบับ แต่ทำไมยังป้องกันไม่ได้

(1) ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มูลนิธิคือทรัพย์สินที่จัดสรรไว้เพื่อการกุศลสาธารณะหรือสาธารณประโยชน์ โดยไม่มุ่งแบ่งปันกำไร และต้องจดทะเบียนเป็นนิติบุคคล มีคณะกรรมการหรือผู้จัดการดำเนินงานตามข้อบังคับ การจดทะเบียนถูกต้องจึงเป็นเพียงจุดเริ่มต้น ไม่ได้รับรองว่าการรับเงินและการใช้จ่ายทุกครั้งจะถูกต้อง

(2) พระราชบัญญัติควบคุมการเรี่ยไร พ.ศ. 2487 เป็นกฎหมายหลักที่ควบคุมการขอรับเงินหรือทรัพย์สินจากประชาชนเพื่อการกุศลหรือสาธารณประโยชน์ โดยหลักต้องได้รับอนุญาตก่อน และมีข้อยกเว้นบางกรณี

(3) กฎหมายอาญาและกฎหมายอื่น ผู้ที่หลอกลวงเอาเงินบริจาคอาจมีความผิดฐานฉ้อโกงหรือฉ้อโกงประชาชน ผู้ที่รับเงินไว้แล้วนำไปใช้เป็นประโยชน์ส่วนตนอาจมีความผิดฐานยักยอก การเผยแพร่ข้อมูลระดมทุนอันเป็นเท็จทางออนไลน์อาจเข้าข่าย พ.ร.บ.ว่าด้วยการกระทำความผิดเกี่ยวกับคอมพิวเตอร์ และการเปิดบัญชีหรือให้ใช้บัญชีรับโอนเงินจากการหลอกลวงอาจเกี่ยวข้องกับกฎหมายป้องกันและปราบปรามอาชญากรรมทางเทคโนโลยี ส่วนการเคลื่อนย้ายเงินที่มาจากการกระทำผิดอาจเกี่ยวข้องกับกฎหมายฟอกเงิน นอกจากนี้ยังมีประมวลรัษฎากร (การออกใบเสร็จและสิทธิลดหย่อนภาษีของผู้บริจาค) และกฎหมายคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล

ปัญหาไม่ได้อยู่ที่ไม่มีกฎหมาย แต่อยู่ที่กฎหมายเหล่านี้ ออกแบบในยุคที่ต่างกัน ข้อมูลกระจัดกระจายตามหน่วยงาน และประชาชนไม่รู้ว่าจะตรวจสอบหรือแจ้งเบาะแสได้ที่ไหน

ข้อสังเกต ปัญหา 4 เรื่องที่ต้องแก้ไข

(1) "การเรี่ยไร" คืออะไร นิยามเดิมตามกฎหมายที่ไม่ชัดเจนในยุคออนไลน์

พระราชบัญญัติควบคุมการเรี่ยไร พุทธศักราช 2487 เป็นกฎหมายหลักที่นำมาใช้ในการควบคุม แต่ภาพของการเรี่ยไรในยุคสมัยอดี คือ การถือกล่องหรือสมุดไปขอรับบริจาค แต่ทุกวันนี้การรับบริจาคทำได้ผ่านโพสต์เฟซบุ๊ก การไลฟ์สด แพลตฟอร์มระดมทุน และคิวอาร์โค้ด คำถามที่ยังไม่มีคำตอบชัดเจนคือ

• การโพสต์ขอความช่วยเหลือให้เพื่อนบ้านหรือญาติ เป็นการเรี่ยไรหรือไม่
• การแชร์เลขบัญชีของกลุ่มอาสาที่ระดมทุนช่วยน้ำท่วม ต้องขออนุญาตหรือไม่
• คนมีชื่อเสียงที่ช่วยประชาสัมพันธ์ ต้องรับผิดชอบเพียงใด
• ผู้ให้บริการแพลตฟอร์มมีหน้าที่อะไรบ้าง

เมื่อนิยามไม่ชัดเจน ผู้สุจริตจะไม่รู้ว่าตนเองกำลังฝ่าฝืนกฎหมายหรือไม่ ส่วนผู้ไม่สุจริตก็อาศัยช่องว่างนี้ได้ ข้อเสนอ ควรปรับปรุงแก้ไขกฎหมายทั้งระบบ โดยเฉพาะการแก้นิยามแยกให้ชัดระหว่าง (ก) การขอความช่วยเหลือส่วนตัวหรือในวงจำกัด (ข) การระดมทุนสาธารณะเป็นครั้งคราว และ (ค) การรับบริจาคอย่างต่อเนื่องเป็นกิจจะลักษณะ โดยพิจารณาจากขนาดของกลุ่มเป้าหมาย จำนวนเงิน วิธีประชาสัมพันธ์ และความเสี่ยงต่อประชาชน ไม่ใช่เหมารวมทุกกรณีให้ต้องขออนุญาต

(2) การรับบริจาคผ่านบัญชีธนาคารและความเสี่ยงที่เกิดขึ้นในการตวรสอบ

ปัจจุบันผู้บริจาคส่วนใหญ่โอนเงินเข้าบัญชีโดยตรง แต่เมื่อดูเลขบัญชีแล้ว ผู้บริจาคแทบไม่มีทางรู้ว่าบัญชีนั้นเป็นขององค์กรจริง เป็นบัญชีส่วนตัวของผู้จัดการ หรือเป็นบัญชีม้า บางกรณีเงินบริจาคปะปนกับเงินส่วนตัว ทำให้ไม่อาจตรวจสอบได้ว่าเงินนั้นถูกใช้ไปถูกต้องหรือไม่

ข้อเสนอ

• กำหนดให้การระดมทุนสาธารณะในระดับที่กำหนด ต้องรับเงินผ่านบัญชีที่เปิดในนามมูลนิธิหรือนิติบุคคล หรือบัญชีเฉพาะกิจที่ระบุชื่อโครงการและผู้รับผิดชอบ
• สำหรับกลุ่มอาสาสมัครที่ยังไม่เป็นนิติบุคคล ให้ใช้บัญชีเฉพาะกิจที่แยกจากเงินส่วนตัว โดยมีผู้รับผิดชอบอย่างน้อยสองคน
• ส่งเสริมให้ธนาคารและผู้ให้บริการชำระเงินช่วยตรวจสอบชื่อบัญชี ปลายทางที่ผิดปกติ และเปิดช่องให้ระงับธุรกรรมชั่วคราวเมื่อมีเหตุสงสัยชัดเจน ภายใต้กรอบกฎหมายและการคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล

(3) ระบบอนุญาตแบบเดิมไม่สอดคล้องกับการรับบริจาคผ่านช่องทางออนไลน์ในยุคปัจจุบัน

ตามกฎหมายที่บังคับใช้อยู่ยังเป็นการขออนุญาตเรี่ยไรล่วงหน้าโดยทำบนแบบฟอร์มกระดาษ ซึ่งไม่ทันต่อการช่วยเหลือผู้ประสบภัยที่ต้องใช้เงินภายในเวลาที่รวดเร็ว ในทางกลับกันหากไม่มีการกำกับเลย กลุ่มมิจฉาชีพก็สร้างเพจและแคมเปญปลอมได้ในไม่กี่นาทีเช่นกัน ดังนั้น จึงควรใช้ “ระบบกำกับตามระดับความเสี่ยง” เช่น

(4) ความรับผิดของกรรมการมูลนิธิและผู้เกี่ยวข้อง

กรรมการหรือผู้จัดการมูลนิธิมีหน้าที่ดูแลทรัพย์สินและดำเนินงานตามวัตถุประสงค์และข้อบังคับของมูลนิธิ หากฝ่าฝืนอาจต้องรับผิดได้หลายทาง

• ความรับผิดทางแพ่ง ผู้ที่ทำให้มูลนิธิเสียหาย เช่น ใช้เงินผิดวัตถุประสงค์หรือบริหารโดยประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง อาจต้องชดใช้ค่าเสียหายตามหลักละเมิดหรือหลักการจัดการตามข้อบังคับ
• ความรับผิดทางอาญา หากนำเงินไปเป็นประโยชน์ส่วนตัวอาจเป็นความผิดฐานยักยอก และหากหลอกลวงตั้งแต่ต้นอาจเป็นฉ้อโกงหรือฉ้อโกงประชาชน
• ความรับผิดทางปกครองและทะเบียน นายทะเบียนมีอำนาจกำกับดูแลมูลนิธิตามกฎหมาย และในกรณีร้ายแรงอาจนำไปสู่การขอให้ศาลมีคำสั่งเกี่ยวกับกรรมการหรือการเลิกมูลนิธิ
• ผู้เกี่ยวข้องอื่น ๆ บุคคลที่รู้เห็นเป็นใจหรือสนับสนุนการกระทำผิด เจ้าของบัญชีที่ปล่อยให้ผู้อื่นใช้รับเงินจากการหลอกลวง หรือผู้ที่โฆษณาโดยรู้อยู่ว่าข้อมูลเป็นเท็จ อาจต้องรับผิดในฐานะตัวการ ผู้ใช้ หรือผู้สนับสนุนตามข้อเท็จจริงแต่ละกรณี

ในทางกลับกัน กรรมการที่ทำงานอาสาโดยสุจริตและได้ใช้ความระมัดระวังตามสมควรไม่ควรถูกกล่าวหาเพียงเพราะเกิดความผิดพลาดทางบัญชี ดังนั้น ต้องกำหนดหน้าที่ของกรรมการให้ชัด เช่น การแยกบัญชี การอนุมัติการใช้จ่ายอย่างน้อยสองคน และการจัดทำรายงาน เพื่อให้ผู้สุจริตรู้ว่าต้องทำอะไรจึงปลอดภัย และผู้ทุจริตไม่อาจอ้างว่าไม่รู้

สรุปข้อเสนอแนะเพื่อการแก้ไขปรับปรุง

•  ปรับปรุง พ.ร.บ.ควบคุมการเรี่ยไร ให้มีนิยามที่ครอบคลุมการระดมทุนออนไลน์ และแบ่งกิจกรรมเป็นประเภทที่ต้องขออนุญาต ต้องแจ้ง และไม่ต้องดำเนินการพิเศษ
• กำกับตามความเสี่ยง เน้นตรวจสอบภายหลังในกรณีที่มีเหตุสงสัย แทนการขออนุญาตล่วงหน้าทุกกรณี
• กำหนดมาตรฐานความโปร่งใสที่เหมาะกับขนาดองค์กร ให้มีแบบรายงานรายรับ รายจ่าย และเงินคงเหลืออย่างง่ายสำหรับองค์กรเล็ก และมาตรฐานบัญชีหรือผู้สอบบัญชีอิสระสำหรับองค์กรใหญ่
• พัฒนาฐานข้อมูลกลางและช่องร้องเรียนเดียว ให้ประชาชนตรวจสอบสถานะองค์กร ผู้มีอำนาจ บัญชีรับเงิน และรายงานการเงินได้ในที่เดียว มีรหัสอ้างอิงสำหรับแต่ละโครงการระดมทุน และส่งต่อเรื่องร้องเรียนไปยังหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง
• ส่งเสริมการกำกับดูแลตนเองและการมีส่วนร่วม โดยจัดทำคู่มือและแบบฟอร์มให้องค์กรเล็กใช้ฟรี และเปิดรับฟังความคิดเห็นจากองค์กรสาธารณกุศลและภาคประชาสังคมก่อนออกหลักเกณฑ์