สำรวจความพร้อมของกฎหมายในการรับมือวิกฤติน้ำท่วมเมือง

1. บทนำ

เพียงไม่กี่ปีที่ผ่านมา ประเทศไทยต้องเผชิญกับอุทกภัยในเขตเมืองใหญ่บ่อยครั้งและมีแนวโน้มรุนแรงมากขึ้น ไม่ว่าจะเป็นภัยพิบัติน้ำท่วมในย่านเศรษฐกิจอำเภอแม่สาย จังหวัดเชียงราย น้ำท่วมฉับพลันในเขตเทศบาลนครหาดใหญ่ จังหวัดสงขลา และล่าสุดน้ำท่วมขังในพื้นที่กรุงเทพมหานคร เหตุการณ์เหล่านี้สร้างความเสียหายต่อชีวิต ทรัพย์สิน และสร้างความเสียหายทางเศรษฐกิจอย่างมหาศาล แม้ว่าปัจจัยเร่งส่วนหนึ่งจะมาจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศซึ่งทำให้วัฏจักรของน้ำแปรปรวนและคาดการณ์ได้ยากยิ่งขึ้น แต่การมีระบบบริหารจัดการที่ดี
ก็ย่อมทำให้ความเสียหายบรรเทาลง บทความแสนสั้นนี้จะพาผู้อ่านสำรวจไปพร้อม ๆ กันว่า ในมิติทางกฎหมาย
มีความพร้อมในการรับมือวิกฤติน้ำท่วมเมืองหรือไม่

คำว่า “น้ำท่วม” หรือ “อุทกภัย” เป็นถ้อยคำที่ใช้กันโดยทั่วไป แต่ในทางกฎหมายนั้นไม่ได้มีการนิยามไว้โดยตรง ที่พอจะเทียบเคียงได้คือคำว่า “ภาวะน้ำท่วม” ที่ปรากฏในมาตรา 4 แห่งพระราชบัญญัติทรัพยากรน้ำ พ.ศ. 2561 ว่าหมายถึง สภาวะที่ปริมาณน้ำ ปริมาณการไหลของน้ำหรือระดับน้ำเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง หรือไหลหลาก หรือฉับพลันจนอาจก่อให้เกิดผลกระทบต่อการดำรงชีวิตของคน สัตว์ และพืชที่อยู่ในพื้นที่ใดพื้นที่หนึ่ง
แต่ไม่รวมถึงภาวะน้ำขึ้นและน้ำลงซึ่งเป็นปรากฏการณ์ปกติตามธรรมชาติ

แม้พระราชบัญญัติทรัพยากรน้ำ พ.ศ. 2561 จะเป็นกฎหมายเฉพาะด้านการป้องกันและแก้ไขปัญหาน้ำท่วม แต่ก็ยังมีกฎหมายอีกหลายฉบับ เช่น พระราชบัญญัติป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ. 2550 และระเบียบการคลังว่าด้วยเงินทดรองราชการเพื่อช่วยเหลือผู้ประสบภัยพิบัติกรณีฉุกเฉิน พ.ศ. 2568 ที่มีกลไกบางประการที่นำมาใช้จัดการปัญหาน้ำท่วมได้

2. แผนป้องกันและแก้ไขภาวะน้ำท่วม

พระราชกฤษฎีกากำหนดลุ่มน้ำ พ.ศ. 2564 ได้กำหนดลุ่มน้ำของประเทศไทยเป็น 22 ลุ่มน้ำ ในแต่ละลุ่มน้ำก็จะมีแผนป้องกันและแก้ไขภาวะน้ำท่วมของตัวเอง คณะกรรมการลุ่มน้ำมีหน้าที่และอำนาจเกี่ยวกับการจัดทำแผนป้องกันและแก้ไขภาวะน้ำท่วมตามมาตรา 35 (2) แห่งพระราชบัญญัติทรัพยากรน้ำ พ.ศ. 2561 แผนดังกล่าวจะต้องมีองค์ประกอบเกี่ยวกับการเตรียมรับมือทั้งกรณีปกติซึ่งสามารถคาดหมายได้ว่าจะเกิดภาวะน้ำท่วมในระยะเวลาหนึ่งเป็นประจำ และกรณีฉุกเฉินที่มีน้ำท่วมเกิดขึ้นโดยฉับพลัน และต้องมีรายการต่าง ๆ ที่กำหนดไว้ในมาตรา 64 เช่น หน่วยงานผู้รับผิดชอบหลักและหน่วยงานสนับสนุน งบประมาณที่ใช้ในการดำเนินการ การจัดทำระบบเตือนภัยน้ำท่วม วิธีการระบายน้ำที่รวดเร็วและถูกต้องตามหลักวิชาการให้น้ำระบายไปตามแนวทางที่กำหนด รวมถึงต้องจัดทำตามหลักเกณฑ์ที่กฎหมายกำหนด โดยมีการบูรณาการร่วมกับแผนการป้องกันและบรรเทา
สาธารณภัยแห่งชาติ และแผนอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้อง นอกจากนี้ เพื่อให้แผนดังกล่าวนำไปใช้ได้จริง ในการจัดทำแผนต้องจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นจากหน่วยงานของรัฐ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่เกี่ยวข้อง และประชาชน
ในเขตลุ่มน้ำตามความเหมาะสม เมื่อจัดทำเสร็จแล้ว ให้คณะกรรมการลุ่มน้ำเสนอแผนป้องกันและแก้ไขภาวะน้ำท่วมให้คณะกรรมการทรัพยากรน้ำแห่งชาติ (กนช.) พิจารณาให้ความเห็นชอบ

เมื่อ กนช. ให้ความเห็นชอบแล้ว ให้คณะกรรมการลุ่มน้ำจัดส่งแผนป้องกันและแก้ไขภาวะน้ำท่วมไปยังผู้ว่าราชการจังหวัด หน่วยงานของรัฐและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่เกี่ยวข้องเพื่อทราบและดำเนินการ ในการนี้ให้หน่วยงานของรัฐและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่เกี่ยวข้องจัดสร้างหรือเตรียมอุปกรณ์ที่จะต้องใช้ในการป้องกันและแก้ไขภาวะน้ำท่วม รวมทั้งบำรุงรักษาสิ่งก่อสร้างหรืออุปกรณ์นั้น หรือดำเนินการใด ๆ เพื่อให้เป็นไปตามแผนดังกล่าว นอกจากนี้ คณะกรรมการลุ่มน้ำยังมีหน้าที่ติดตามการดำเนินการให้เป็นไปตามแผนป้องกันและแก้ไขภาวะน้ำท่วม และทบทวนแผนให้มีความเหมาะสมและสอดคล้องกับสภาพการณ์ที่เปลี่ยนแปลงไป เพื่อให้อยู่ในสภาพที่พร้อมจะดำเนินการได้เมื่อเกิดภาวะน้ำท่วม

อย่างไรก็ตาม เนื่องจากพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 และกฎหมายที่ก่อตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละประเภท ได้แก่ องค์การบริหารส่วนจังหวัด องค์การบริหารส่วนตำบล เทศบาล เมืองพัทยา และกรุงเทพมหานคร กำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอำนาจหน้าที่ในการดูแล บำรุงรักษา และอนุรักษ์แหล่งน้ำสาธารณะ เช่น คู คลอง หนอง บึง ลำราง และแม่น้ำสายย่อย รวมทั้งการจัดให้มีและบำรุงรักษาทางน้ำและทางระบายน้ำที่อยู่ในพื้นที่รับผิดชอบ ในบริบทของการป้องกันและแก้ไขภาวะน้ำท่วม องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจึงรับภาระในการระบายน้ำในแม่น้ำสายย่อยหรือพร่องน้ำในแหล่งน้ำเพื่อรอรับน้ำฝนหรือน้ำเหนือที่จะมาถึง แต่ปัญหามีว่าเมื่อหน่วยงานที่รับผิดชอบ เช่น
กรมอุตุนิยมวิทยา ส่งข้อมูลคาดการณ์สภาพอากาศหรือมวลน้ำที่กำลังไหลมาจากทางเหนือ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะต้องวิเคราะห์ข้อมูลเหล่านี้เองว่าบรรดาคู คลอง หนอง บึง ลำราง และแม่น้ำสายย่อยมีศักยภาพเพียงพอในการรองรับน้ำหรือไม่ เพื่อที่จะตัดสินใจพร่องหรือไม่พร่องน้ำให้สอดคล้องกับสถานการณ์ การบริหารจัดการน้ำเป็นเพียงหน้าที่หนึ่งในหลายหน้าที่ที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอาจดำเนินการได้แต่ต้องอาศัยเทคโนโลยีและความเชี่ยวชาญเฉพาะด้าน ในเรื่องนี้ ควรมีหน่วยงานที่คอยสนับสนุนวิเคราะห์ข้อมูลเพื่อประกอบการตัดสินใจ 

3. การผันน้ำ

เมื่อเกิดน้ำท่วม ไม่ว่าจะเกิดจากน้ำฝนหรือน้ำเหนือไหลบ่า การผันน้ำเป็นวิธีหนึ่งที่จะช่วยป้องกันน้ำท่วมเมือง การผันน้ำเพื่อป้องกันและแก้ไขภาวะน้ำท่วมเป็นการส่งน้ำจากที่หนึ่งไปยังอีกที่หนึ่ง โดยทั่วไปจะผันน้ำไปยังลำน้ำหรือลุ่มน้ำสาขา หรือพื้นที่ลุ่มต่ำซึ่งเป็นพื้นที่เกษตรกรรม เพื่อตัดยอดน้ำหรือลดปริมาณน้ำในลุ่มน้ำหลักเพื่อหลีกเลี่ยงและบรรเทาผลกระทบที่จะเกิดขึ้นกับเขตชุมชนและพื้นที่เศรษฐกิจ หากเป็นการผันน้ำภายในเขตลุ่มน้ำเดียวกัน เป็นอำนาจทั่วไปของหน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้อง แต่การผันน้ำข้ามลุ่มน้ำ เช่น การผันน้ำจากลุ่มน้ำยมไปลุ่มน้ำน่าน อยู่ภายใต้บังคับของพระราชบัญญัติทรัพยากรน้ำ พ.ศ. 2561 มาตรา 65 ที่กำหนดให้นำความในมาตรา 59 มาใช้บังคับโดยอนุโลม กล่าวคือ ในกรณีมีความจำเป็นต้องผันน้ำจากลุ่มน้ำหนึ่งไปยังอีกลุ่มน้ำหนึ่งเพื่อบรรเทาภาวะน้ำท่วม นายกรัฐมนตรีโดยความเห็นชอบของคณะกรรมการทรัพยากรน้ำแห่งชาติ (กนช.) มีอำนาจสั่งให้ดำเนินการดังกล่าวได้เท่าที่จำเป็นในการบรรเทาภาวะน้ำท่วมนั้น โดยทั่วไป การผันน้ำข้ามลุ่มน้ำเป็นโครงการหรือกิจการที่กฎหมายบังคับให้ต้องจัดทำรายงานการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อม แต่การผันน้ำข้ามลุ่มน้ำกรณีภัยพิบัติ เช่น การป้องกันและแก้ไขภาวะน้ำท่วม ที่เป็นการดำเนินการชั่วคราวจะได้รับการยกเว้น

เนื่องจากการผันน้ำเพื่อป้องกันและแก้ไขภาวะน้ำท่วมเป็นการใช้อำนาจตามกฎหมายหากได้ดำเนินการเท่าที่จำเป็น แม้เกิดความเสียหายในลักษณะใด ๆ เช่น พืชผลทางการเกษตร หรือที่อยู่อาศัยเสียหาย ย่อมไม่ถือเป็นการละเมิด ผู้ได้รับความเสียหายจึงไม่มีอำนาจฟ้องเรียกค่าสินไหมทดแทน อย่างไรก็ดี ผู้ได้รับความเสียหาย
มีสิทธิได้รับค่าชดเชยความเสียหายโดยอาศัยช่องทางตามกฎหมายอื่น ตัวอย่างเช่น ค่าชดเชยความเสียหายในฐานะผู้ประสบภัยพิบัติตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่กำหนดในระเบียบการคลังว่าด้วยเงินทดรองราชการเพื่อช่วยเหลือผู้ประสบภัยพิบัติกรณีฉุกเฉิน พ.ศ. 2568

การผันน้ำเพื่อตัดยอดน้ำหรือพร่องน้ำไม่ให้ท่วมพื้นที่เมืองนั้นจำเป็นต้องหาทางให้น้ำไปและหาพื้นที่ให้น้ำอยู่ (room for the river) นอกเหนือจากการผันน้ำไปยังลำน้ำหรือลุ่มน้ำสาขาแล้ว การผันน้ำไปยังพื้นที่เกษตรกรรมซึ่งมักเป็นที่ลุ่มต่ำก็เป็นอีกวิธีหนึ่งในการป้องกันน้ำท่วมเมือง โดยให้พื้นที่เกษตรกรรมเป็นพื้นที่รองรับน้ำ ในการบริหารจัดการน้ำเพื่อป้องกันน้ำท่วมเมืองในระยะยาว ควรกำหนดพื้นที่รองรับน้ำไว้ในแผนป้องกันและแก้ไขภาวะน้ำท่วม เมื่อกำหนดพื้นที่รองรับน้ำได้แล้ว จำเป็นต้องมีการควบคุมการใช้ประโยชน์ที่ดิน ในเรื่องนี้ สามารถอาศัยกลไกตามพระราชบัญญัติทรัพยากรน้ำ พ.ศ. 2561 มาตรา 73 และพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. 2535 มาตรา 43 ที่ให้อำนาจรัฐมนตรีว่าการกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมโดยคำแนะนำของคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติออกกฎกระทรวงกำหนดให้พื้นที่นั้นเป็นเขตพื้นที่คุ้มครองสิ่งแวดล้อมเพื่อป้องกันการเปลี่ยนแปลงการใช้ประโยชน์ที่ดิน อย่างไรก็ตาม ปัจจุบันยังไม่มีกฎหมายกำหนดหลักเกณฑ์ค่าชดเชยความเสียหายหรือค่าทดแทนในการใช้ประโยชน์ที่ดินไว้เป็นการเฉพาะ ในประเด็นนี้จึงควรพัฒนากฎหมายเพื่อสร้างระบบชดเชยความเสียหายหรือค่าทดแทนในการใช้ประโยชน์ที่ดินที่เป็นธรรมแก่เจ้าของหรือผู้ครอบครองที่ดินที่เป็นพื้นที่รองรับน้ำ โดยอาจจะต้องมีการเรียกเก็บเงิน ซึ่งอาจจะอยู่ในรูปของภาษีที่ดินหรือสิ่งปลูกสร้าง จากคนที่อาศัยในเมืองที่ได้รับการปกป้องให้ร่วมจ่ายกับรัฐ นอกจากจะเป็นการลดภาระการเงินการคลังแล้ว ยังสร้างความรู้สึกที่เป็นธรรมแก่เจ้าของหรือผู้ครอบครองที่ดินที่เป็นพื้นที่รองรับน้ำด้วย

4. การคุ้มครองระบบทางน้ำ

สืบเนื่องจากหัวข้อก่อน นอกจากการผันน้ำจะต้องมีพื้นที่รองรับน้ำแล้ว ยังจะต้องมีระบบทางน้ำ
ที่คอยส่งน้ำไปยังพื้นที่รองรับน้ำด้วย ระบบทางน้ำ คือ ระบบเส้นทางการไหลของน้ำที่มีความต่อเนื่องกันตั้งแต่ต้นน้ำจนถึงปลายน้ำที่เป็นทางออกสู่แหล่งน้ำ ทะเล หรือทางออกทางน้ำระหว่างประเทศ นอกจากนี้ ระบบทางน้ำยังครอบคลุมถึงแม่น้ำลำคลอง ห้วย หนอง บึง กุด ป่าบุ่ง ป่าทาม พื้นที่ชุ่มน้ำ พื้นที่แหล่งกักเก็บน้ำ พื้นที่ทางน้ำหลาก พื้นที่น้ำนอง พื้นที่ลุ่มต่ำ ทางน้ำหรือพื้นที่อื่นใดที่มีลักษณะทำนองเดียวกันไม่ว่าจะเกิดตามธรรมชาติหรือมนุษย์สร้างขึ้น เช่น พื้นที่เกษตรกรรม พื้นที่ราบหรือลาดบริเวณริมทางน้ำ โดยพื้นที่ดังกล่าวอาจมีน้ำไหลผ่านตลอดทั้งปีหรือบางช่วงเวลาก็ได้

พระราชบัญญัติทรัพยากรน้ำ พ.ศ. 2561 มีการคุ้มครองระบบทางน้ำผ่านเครื่องมือที่เรียกว่า “ผังน้ำ”
การจัดทำผังน้ำเป็นหน้าที่และอำนาจของสำนักงานทรัพยากรน้ำแห่งชาติ (สทนช.) ตามพระราชบัญญัติทรัพยากรน้ำ พ.ศ. 2561 มาตรา 23 (3) ผังน้ำต้องมีรายการประกอบผังน้ำเพื่ออธิบายวัตถุประสงค์ของผังน้ำและรายละเอียดที่ปรากฏอยู่ในผังน้ำ ได้แก่ พื้นที่น้ำหลาก พื้นที่น้ำนอง พื้นที่ลุ่มต่ำ ป่าที่เกี่ยวข้องกับการกักเก็บและชะลอน้ำ โครงข่ายลำน้ำ แหล่งน้ำ และวัตถุประสงค์ในการใช้ที่ดินขององค์ประกอบแต่ละส่วน เพื่อหลีกเลี่ยงการใช้ที่ดินกีดขวางในองค์ประกอบต่าง ๆ เหล่านั้น เนื่องจากที่ดินที่อยู่ในระบบทางน้ำตามผังน้ำอยู่ภายใต้การควบคุมการใช้ประโยชน์ที่ดินบางประการ มาตรา 23 วรรคท้ายจึงกำหนดให้การจัดทำผังน้ำต้องมีการรับฟังความคิดเห็นของคณะกรรมการลุ่มน้ำ หน่วยงานของรัฐ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และประชาชนที่เกี่ยวข้องตามความเหมาะสม เมื่อจัดทำเสร็จแล้ว ต้องเสนอให้ กนช. พิจารณาและให้ความเห็นชอบตามมาตรา 17 (5) เมื่อให้ความเห็นชอบแล้ว ต้องประกาศในราชกิจจานุเบกษาเพื่อแจ้งให้ประชาชนทราบเป็นการทั่วไป 

เมื่อมีการประกาศผังน้ำในราชกิจจานุเบกษาแล้ว มาตรา 56 กำหนดให้การใช้ประโยชน์ที่ดินที่อยู่ในระบบทางน้ำตามผังน้ำจะต้องไม่ก่อให้เกิดการเบี่ยงเบนทางน้ำหรือกระแสน้ำหรือกีดขวางการไหลของน้ำในระบบทางน้ำ อันเป็นอุปสรรคต่อการปฏิบัติตามแผนป้องกันและแก้ไขภาวะน้ำท่วม อันที่จริง ผังน้ำที่มีการประกาศในราชกิจจานุเบกษามีลักษณะเป็นการแจ้งให้ประชาชนทราบเป็นการทั่วไปเท่านั้น ไม่มีสภาพบังคับทางกฎหมายโดยตรงทั้งในทางแพ่ง  อาญา และทางปกครอง กับผู้ที่มีการใช้ประโยชน์ที่ดินที่อยู่ในระบบทางน้ำตามผังน้ำที่ก่อให้เกิดการเบี่ยงเบนทางน้ำหรือกระแสน้ำหรือกีดขวางการไหลของน้ำในระบบทางน้ำ อันเป็นอุปสรรคต่อการปฏิบัติตามแผนป้องกันและแก้ไขภาวะน้ำท่วม อย่างไรก็ตาม หน่วยงานของรัฐที่มีอำนาจอนุญาตใช้ประโยชน์ที่ดินในเขตผังน้ำ เช่น กรมโยธาธิการและผังเมือง กรมเจ้าท่า องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น จะต้องพิจารณาผังน้ำควบคู่ไปกับผังเมืองด้วย หากการใช้ประโยชน์ที่ดินลักษณะใดจะก่อให้เกิดการเบี่ยงเบนทางน้ำหรือกระแสน้ำหรือกีดขวางการไหลของน้ำในระบบทางน้ำ อันเป็นอุปสรรคต่อการปฏิบัติตามแผนป้องกันและแก้ไขภาวะน้ำท่วม เช่น การสร้างสิ่งก่อสร้างกั้นขวางเส้นทางน้ำหลากที่เชื่อมไปยังพื้นที่รองรับน้ำ หน่วยงานของรัฐที่มีอำนาจอนุญาตใช้ประโยชน์ที่ดินอาจพิจารณาไม่อนุญาตให้ก่อสร้างอาคารดังกล่าวก็ได้

5. มาตรการป้องกันและแก้ไขปัญหาน้ำท่วม

การป้องกันและแก้ไขภาวะน้ำแล้งและภาวะน้ำท่วมให้มีประสิทธิภาพจำเป็นอย่างยิ่งที่ต้องดำเนินการด้วยความรวดเร็ว แม้จะกระทบต่อสิทธิของประชาชนบ้างก็ตาม ยิ่งดำเนินการช้าเท่าไหร่ ก็ยิ่งเกิดความเสียหายมากขึ้นเท่านั้น ในกรณีมีความจำเป็นเพื่อประโยชน์ในการป้องกันและแก้ไขภาวะน้ำท่วม พระราชบัญญัติทรัพยากรน้ำ พ.ศ. 2561 มาตรา 67 จึงให้อำนาจพนักงานเจ้าหน้าที่ใช้ที่ดินหรือสิ่งก่อสร้างของบุคคลใด ๆ เพื่อก่อสร้าง วางสิ่งของ สูบน้ำหรือระบายน้ำผ่านหรือเข้าไปในที่ดิน หรือติดตั้งอุปกรณ์ใด ๆ โดยแจ้งเป็นหนังสือให้เจ้าของหรือ
ผู้ครอบครองที่ดินหรือสิ่งก่อสร้างทราบล่วงหน้าไม่น้อยกว่าสามวันก่อนที่จะมีการดำเนินการ เว้นแต่กรณีฉุกเฉิน
มีอำนาจดำเนินการได้ทันทีโดยไม่ต้องแจ้งให้ทราบล่วงหน้า นอกจากนี้ ในการดำเนินการเพื่อป้องกันและแก้ไขภาวะน้ำท่วม มาตรา 66 วรรคสองกำหนดให้พนักงานเจ้าหน้าที่ยังมีอำนาจทำลายสิ่งกีดขวาง ตัดฟันต้นไม้ ขุดดิน ปิดกั้นแนวเขตที่ดิน รื้อถอนสิ่งก่อสร้างซึ่งมิใช่เป็นบ้านเรือนที่อยู่อาศัยของบุคคลใด ๆ หรือดำเนินการอื่นใดเท่าที่จำเป็นแก่การป้องกันและแก้ไขภาวะน้ำท่วม

การที่กฎหมายให้อำนาจพนักงานเจ้าหน้าที่ดำเนินการต่าง ๆ ดังที่กล่าวมานั้นก็เพื่อประโยชน์ของส่วนรวม อย่างไรก็ดี เพื่อความเป็นธรรมแก่เจ้าของหรือผู้ครอบครองที่ดินหรือสิ่งก่อสร้างที่ได้รับความเสียหายเป็นการส่วนตัว จึงต้องมีการจ่ายค่าทดแทนหรือค่าชดเชยความเสียหายที่เกิดขึ้นตามความเหมาะสมซึ่งเป็นไปตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่กำหนดในกฎกระทรวงค่าทดแทนและค่าชดเชยความเสียหายจากการใช้ที่ดินหรือสิ่งก่อสร้างเพื่อป้องกันและแก้ไขภาวะน้ำแล้งและภาวะน้ำท่วม พ.ศ. 2564

6. ศูนย์บัญชาการเฉพาะกิจ

เดิมที พระราชบัญญัติป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ. 2550 เป็นกฎหมายหลักในการป้องกันและแก้ไขภาวะน้ำท่วม เพราะภาวะน้ำท่วมถือเป็นสาธารณภัยอย่างหนึ่ง แต่เนื่องจากพระราชบัญญัตินี้เป็นกฎหมายป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยทั่วไป ทำให้มีหน่วยงานที่เกี่ยวข้องหลายหน่วยงาน ซึ่งอาจทำให้การป้องกันและแก้ไขไม่เป็นไปในทิศทางเดียวกันและเกิดความล่าช้า

พระราชบัญญัติทรัพยากรน้ำ พ.ศ. 2561 มาตรา 24 กำหนดว่า ในกรณีเกิดปัญหาวิกฤติน้ำจนอาจก่อให้เกิดผลกระทบต่อการดำรงชีวิตของคน สัตว์ หรือพืช หรืออาจก่อให้เกิดความเสียหายแก่ทรัพย์สินของประชาชนหรือของรัฐอย่างรุนแรง ให้นายกรัฐมนตรีมีอำนาจจัดตั้งศูนย์บัญชาการเฉพาะกิจ โดยนายกรัฐมนตรีเป็นผู้บัญชาการอำนวยการแก้ปัญหาวิกฤติน้ำเป็นการชั่วคราว จนกว่าปัญหาวิกฤติน้ำจะผ่านพ้นไป ทั้งนี้ ให้สำนักงบประมาณพิจารณาจัดสรรงบประมาณให้กับศูนย์บัญชาการเฉพาะกิจ เพื่อเป็นค่าใช้จ่ายในการจัดตั้งและสนับสนุนการปฏิบัติงาน

การจัดตั้งศูนย์บัญชาการเฉพาะกิจมีวัตถุประสงค์เพื่อรวมศูนย์การแก้ปัญหาวิกฤติน้ำ ไม่ว่าจะเป็นภาวะน้ำท่วม ภาวะน้ำแล้ง หรือปัญหาคุณภาพน้ำ ที่อาจก่อให้เกิดผลกระทบต่อการดำรงชีวิตของคน สัตว์ หรือพืช หรืออาจก่อให้เกิดความเสียหายแก่ทรัพย์สินของประชาชนหรือของรัฐอย่างรุนแรง เพราะการอาศัยกลไกปกติที่ให้แต่ละหน่วยงานแก้ปัญหาไปตามหน้าที่และอำนาจของตนอาจเกิดความล่าช้า และไม่เป็นไปในทิศทางเดียวกัน

นอกจากนี้ มาตรา 24 วรรคสอง กำหนดหลักการสำคัญว่า เมื่อได้จัดตั้งศูนย์บัญชาการเฉพาะกิจแล้ว
ให้นายกรัฐมนตรีมีอำนาจออกคำสั่งให้หน่วยงานของรัฐ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ข้าราชการฝ่ายพลเรือน เจ้าหน้าที่ของหน่วยงานของรัฐ เจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองหรือตำรวจ เจ้าหน้าที่ฝ่ายทหาร พนักงานส่วนท้องถิ่น หรือบุคคลใด ๆ ร่วมกันกระทำหรือห้ามกระทำการใด ๆ เพื่อการป้องกัน แก้ไข ควบคุม ระงับ หรือบรรเทาผลร้ายจากความเสียหายที่เกิดขึ้นได้อย่างทันท่วงที เมื่อนายกรัฐมนตรีได้ออกคำสั่งดังกล่าวแล้ว มาตรา 24 วรรคสาม กำหนดให้คำสั่งนั้นมีสภาพอย่างกฎ เพื่อให้มีผลบังคับเป็นการทั่วไปต่อประชาชนที่เกี่ยวข้อง และให้ประกาศคำสั่งดังกล่าวในราชกิจจานุเบกษาโดยมิชักช้า

เพื่อให้คำสั่งของนายกรัฐมนตรีมีสภาพบังคับ มาตรา 88 กำหนดว่า ผู้ใดฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามคำสั่งของนายกรัฐมนตรี หรือขัดขวางการกระทำการใด ๆ ที่ดำเนินการให้เป็นไปตามคำสั่งของนายกรัฐมนตรีที่ออกตามมาตรา 24 วรรคสอง ต้องระวางโทษจำคุกไม่เกินหนึ่งปี หรือปรับไม่เกินหนึ่งแสนบาท หรือทั้งจำทั้งปรับ

7. บทสรุป

 กฎหมายมีเครื่องมือและกลไกหลายประการสำหรับรับมือวิกฤติน้ำท่วมเมือง ทั้งการจัดทำแผนป้องกันและแก้ไขภาวะน้ำท่วม การผันน้ำ การคุ้มครองระบบทางน้ำ และการจัดตั้งศูนย์บัญชาการเฉพาะกิจ อย่างไรก็ตาม ความพร้อมของกฎหมายไม่ได้ขึ้นอยู่กับการมีอำนาจตามกฎหมายเพียงอย่างเดียว แต่ยังขึ้นอยู่กับการบูรณาการระหว่างหน่วยงานและความสามารถในการนำข้อมูลไปใช้ประกอบการตัดสินใจ โดยเฉพาะในภาวะที่สถานการณ์น้ำมีความแปรปรวนและคาดการณ์ได้ยาก นอกจากนี้ การกำหนดพื้นที่รองรับน้ำและการใช้อำนาจเพื่อป้องกันน้ำท่วมย่อมกระทบต่อสิทธิของประชาชน จึงจำเป็นต้องมีกลไกชดเชยความเสียหายหรือค่าทดแทนในการใช้ประโยชน์ที่ดินที่เหมาะสมและเป็นธรรม ดังนั้น การพัฒนากฎหมายเพื่อรับมือน้ำท่วมเมืองควรมุ่งสร้างระบบบริหารจัดการน้ำที่สามารถลดความเสี่ยงล่วงหน้าควบคู่กับการคุ้มครองสิทธิของผู้ได้รับผลกระทบ

เรียบเรียงโดย ผศ.วีระยุทธ หอมชื่น (คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยพะเยา)