คลินิกกฎหมาย คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยพะเยา

บทนำ

กรมสรรพากรเปิดรับฟังความคิดเห็นต่อหลักการของร่างพระราชบัญญัติภาษีการเดินทางออกนอกราชอาณาจักร พ.ศ. .... ระหว่างวันที่ 30 กันยายน – 29 ตุลาคม 2569 ข้อเสนอหลักคือจัดเก็บภาษีจากผู้เดินทางออกนอกราชอาณาจักรทุกสัญชาติ โดยในระยะแรกกำหนดอัตราสำหรับการเดินทางทางอากาศไว้ที่ครั้งละ 1,000 บาท ส่วนการเดินทางทางบกและทางน้ำจะได้รับยกเว้นไปก่อน โดยแนวคิดการจัดเก็บภาษีในลักษณะนี้ไม่ใช่เรื่องใหม่ เพราะประเทศไทยเคยมีการจัดเก็บภาษีลักษณะนี้มาแล้ว โดยเป็นการจัดเก็บตามพระราชกำหนดภาษีการเดินทางออกนอกราชอาณาจักร พ.ศ. 2526 ซึ่งในสมัยนั้นมีเป้าหมายเพื่อหารายได้ให้รัฐและเพื่อป้องกันการนำเงินตราต่างประเทศออกนอกประเทศมากเกินสมควร ต่อมาภาษีดังกล่าวถูกยกเว้นทั้งทางบก ทางน้ำ และทางอากาศ จนกลายมาเป็นการยกเว้นในทุกกรณี สำหรับข้อเสนอใหม่ในครั้งนี้มีความแตกต่างจากเดิม คือ 1. เก็บจากทุกสัญชาติ ไม่จำกัดเฉพาะคนไทยและคนต่างด้าวที่ได้รับอนุญาตให้มีถิ่นที่อยู่ในประเทศไทย และ 2. เก็บทุกครั้งที่เดินทางออก ไม่ใช่เพียงครั้งเดียวหรือเป็นรายปี

ดังนั้น จึงเกิดข้อถกเถียงในทางสังคมและเกิดเป็นคำถามว่า มีเหตุผลและความจำเป็นเพียงใดที่ประเทศไทยต้องจัดเก็บภาษีในลักษณะดังกล่าว ใครเป็นจะผู้แบกรับภาระที่แท้จริง ภาษีจะสร้างผลกระทบอย่างไร และรัฐบาลจะนำรายได้ไปใช้เพื่อประโยชน์ในด้านใด

บทวิเคราะห์

คลินิกกฎหมายจึงนำประเด็นดังกล่าวมาชวนทุกท่านร่วมกันวิเคราะห์และตั้งคำถามสำคัญว่า เหตุใดรัฐจึงต้องนำภาษีการเดินทางออกนอกประเทศกลับมาใช้บังคับ และสถานการณ์ในปัจจุบันมีเหตุผลเพียงพอหรือไม่

1. เก็บภาษี 1,000 – 5,000 บาท อาจดูเหมือนน้อย แต่อาจไม่เท่ากันในความรู้สึกของแต่ละคน

ในระยะแรกร่างกฎหมายกำหนดแนวทางการการจัดเก็บภาษีทุกครั้งที่เดินทางออกนอกประเทศ ในอัตรา 1,000 บาท หมายความว่า ผู้ที่เดินทาง 4 ครั้งต่อปีจะมีภาระภาษีรวม 4,000 บาท และผู้ที่เดินทาง 10 ครั้งจะมีภาระรวม 10,000 บาท แม้จำนวนเงินนี้อาจไม่มากสำหรับบางคน แต่สำหรับนักเรียน นักศึกษา แรงงาน ผู้มีรายได้น้อย หรือผู้ที่จำเป็นต้องเดินทางเพื่อรักษาพยาบาลและดูแลครอบครัว ภาระดังกล่าวอาจมีความหมายไม่น้อย ประเด็นที่ควรพิจารณา คือ ร่างกฎหมายกำหนดภาษีตามจำนวนครั้งที่เดินทาง ไม่ได้คำนึงโดยตรงถึงรายได้หรือความจำเป็นของผู้เดินทาง จึงควรตอบให้ได้ว่า การเก็บภาษีในอัตราเดียวกันมีความเหมาะสมเพียงใด และควรมีข้อยกเว้นสำหรับการเดินทางที่จำเป็นหรือไม่ ดังนั้น จึงจำเป็นที่รัฐจะต้องพิจารณาถึงผู้ที่ได้รับผลกระทบต่อไปนี้ด้วย

• นักเรียน นักศึกษา และผู้เดินทางเพื่อการศึกษา ที่ต้องไปเรียนต่อ สอบแข่งขัน หรือร่วมโครงการแลกเปลี่ยน ภาษีนี้เพิ่มต้นทุนให้ครอบครัว โดยเฉพาะครอบครัวรายได้น้อยที่มีรายจ่ายอื่นอยู่แล้วหลายรายการ
• แรงงานไทยและผู้เดินทางเพื่อประกอบอาชีพ ที่ต้องไปทำงาน ติดต่อธุรกิจ หรือกลับไปปฏิบัติหน้าที่ในต่างประเทศ การเก็บภาษีทุกครั้งเพิ่มต้นทุนการทำงาน แม้การเดินทางนั้นไม่ใช่การท่องเที่ยวหรือการใช้จ่ายฟุ่มเฟือย
• ผู้ที่ต้องเดินทางด้วยเหตุจำเป็นส่วนตัว เช่น เยี่ยมญาติ ดูแลสมาชิกในครอบครัว หรือรับบริการทางการแพทย์ ซึ่งได้รับผลกระทบต่างจากผู้เดินทางเพื่อพักผ่อน
• ผู้ที่เดินทางหลายครั้งต่อปี ซึ่งมีภาระสะสมมากกว่าผู้ที่เดินทางครั้งเดียว ทั้งที่เสียภาษีในอัตราเดียวกันต่อเที่ยว

2. กระทบการท่องเที่ยวและการแข่งขันของประเทศไทยหรือไม่

ผู้เดินทางออกจากประเทศไทยไม่ได้มีเฉพาะคนไทย แต่รวมถึงนักท่องเที่ยวต่างชาติที่เดินทางกลับประเทศหรือเดินทางต่อไปยังจุดหมายอื่นด้วย ภาษีที่เพิ่มขึ้นย่อมเพิ่มต้นทุนการเดินทาง แม้ยังไม่อาจสรุปได้ว่าจะทำให้จำนวนนักท่องเที่ยวลดลงมากน้อยเพียงใด แต่รัฐควรประเมินผลกระทบอย่างจริงจัง เพราะการท่องเที่ยวเกี่ยวข้องกับสายการบิน โรงแรม บริษัทนำเที่ยว ร้านอาหาร และผู้ประกอบการรายย่อยจำนวนมาก

2.1 ผลต่อคนไทยที่เดินทางไปต่างประเทศ ภาษีที่เพิ่มขึ้นย่อมเพิ่มต้นทุนการเดินทางโดยตรง แม้ยังสรุปไม่ได้ว่าภาษี 1,000 บาทจะทำให้ผู้เดินทางลดลงมากน้อยเพียงใด เพราะขึ้นอยู่กับรายได้ ราคาตั๋ว จุดหมายปลายทาง และความจำเป็นของการเดินทาง แต่ผลกระทบอาจไม่เท่ากันในแต่ละกลุ่ม ผู้ที่มีงบจำกัดอาจต้องลดรายจ่ายอื่น เลื่อนการเดินทาง หรือเลือกไม่เดินทางในบางโอกาส ขณะที่ผู้เดินทางเพื่อธุรกิจอาจต้องนำภาษีไปรวมเป็นต้นทุนของกิจการ การประเมินผลกระทบจึงควรใช้ข้อมูลจริง ไม่ใช่สมมติว่าภาษีจำนวนนี้ไม่มีนัยสำคัญสำหรับทุกคน

2.2 ผลต่อนักท่องเที่ยวต่างชาติและอุตสาหกรรมท่องเที่ยวไทย เมื่อกำหนดให้ผู้เดินทางทุกสัญชาติเสียภาษีเมื่อออกจากประเทศไทย นักท่องเที่ยวต่างชาติที่เดินทางออกก็อาจต้องเสียภาษีด้วย เว้นแต่เข้าเงื่อนไขยกเว้นที่กฎหมายกำหนด สำหรับนักท่องเที่ยว ภาษีนี้เป็นต้นทุนเพิ่มที่ต้องพิจารณาร่วมกับค่าตั๋วและค่าใช้จ่ายอื่น ส่วนผู้ประกอบการอาจได้รับผลต่อการตัดสินใจเดินทางและการจัดทำแพ็กเกจท่องเที่ยว ทั้งนี้ ระดับผลกระทบที่แท้จริงยังต้องอาศัยข้อมูลและการศึกษาเพิ่มเติม

ประเด็นที่ควรพิจารณาคือ ประเทศไทยต้องแข่งขันกับจุดหมายปลายทางอื่นเพื่อดึงดูดนักท่องเที่ยว มาตรการทางภาษีจึงควรพิจารณาควบคู่ไปกับภาพรวมต้นทุนการเดินทาง ประสบการณ์ของนักท่องเที่ยว และนโยบายส่งเสริมการท่องเที่ยว และยังอาจกระทบการท่องเที่ยวภายในประเทศทางอ้อม หากผู้ประกอบการบางรายมีต้นทุนเพิ่มขึ้น หรือรายได้จากนักท่องเที่ยวต่างชาติลดลง อย่างไรก็ตาม ไม่ควรสรุปว่าผลกระทบเช่นนี้จะเกิดขึ้นแน่นอนหรือมีขนาดเท่าใดโดยไม่มีข้อมูลสนับสนุน

อีกประเด็นหนึ่งคือ ภาษีนี้เป็นคนละรายการกับค่าบริการผู้โดยสารขาออก (Passenger Service Charge หรือ PSC) หรือที่นิยมเรียกกันทั่วไปว่า “ภาษีสนามบิน” ซึ่งเป็นค่าบริการที่เกี่ยวข้องกับการใช้สนามบิน หากต้องชำระทั้งสองรายการ ผู้เดินทางย่อมมีค่าใช้จ่ายเพิ่มขึ้นจากเดิม ข้อมูลจากสำนักงานการบินพลเรือนแห่งประเทศไทยระบุว่า ตั้งแต่วันที่ 20 มิถุนายน 2569 ผู้โดยสารขาออกระหว่างประเทศจากสนามบิน 6 แห่งที่ดำเนินการโดยบริษัท ท่าอากาศยานไทย จำกัด (มหาชน) ต้องชำระ PSC คนละ 1,120 บาท ปรับขึ้นจากเดิม 730 บาท

ตัวอย่างภาระรวมต่อผู้โดยสาร 1 คน (สนามบิน 6 แห่งของ ทอท.)

การนำตัวเลขสองรายการมาวางเทียบกันไม่ได้หมายความว่า PSC กับภาษีที่จะจัดเก็บเพิ่มเป็นสิ่งเดียวกัน เพราะมีฐานและวัตถุประสงค์ต่างกัน แต่สะท้อนว่าผู้เดินทางอาจต้องรับภาระหลายรายการพร้อมกัน รัฐจึงควรชี้แจงให้ชัดว่าภาษีใหม่มีวัตถุประสงค์อะไรเพิ่มเติมจากค่าบริการสนามบิน เหตุใดต้องเก็บแยกต่างหาก และรายได้จะถูกนำไปใช้ประโยชน์อย่างไร เพื่อให้ประชาชนประเมินความคุ้มค่าและความเหมาะสมของมาตรการได้

ดังนั้น รัฐควรประเมินผลกระทบต่อการท่องเที่ยวอย่างเป็นระบบ โดยเปรียบเทียบจำนวนผู้เดินทาง รายจ่ายของนักท่องเที่ยว รายได้ภาษีที่คาดว่าจะได้รับ ต้นทุนการจัดเก็บ และผลกระทบต่อผู้ประกอบการในห่วงโซ่การท่องเที่ยว ไม่ใช่พิจารณาเฉพาะรายได้ที่รัฐจะได้รับ

3. ข้อยกเว้นภาษีตามรายการที่เสนอไว้ในร่างกฎหมายครอบคลุมเพียงพอหรือยัง

ตามร่างกฎหมาย พบว่าวางหลักการไว้ว่า การเดินทางทางบกและทางน้ำจะได้รับยกเว้นภาษีในระยะแรก ส่วนการเดินทางทางอากาศจะใช้หลักเกณฑ์ยกเว้นเดียวกับ PSC เช่น เด็กอายุไม่เกิน 2 ปี ผู้โดยสารผ่านบางประเภท ผู้โดยสารในภารกิจของทางราชการ และบุคคลบางกลุ่มที่มีสถานะพิเศษ อย่างไรก็ตาม PSC กับภาษีการเดินทางมีวัตถุประสงค์และฐานการจัดเก็บต่างกัน การนำรายการยกเว้นจากระบบหนึ่งมาใช้กับอีกระบบหนึ่งจึงควรพิจารณาความเหมาะสมก่อน ไม่ควรถือว่าตอบโจทย์ความเป็นธรรมของภาษีใหม่ได้ครบถ้วนแล้ว

ตัวอย่างช่องว่างที่ควรพิจารณา

• เด็ก การยกเว้นให้เด็กอายุไม่เกิน 2 ปีช่วยลดภาระได้บางส่วน แต่เด็กที่โตกว่านั้นก็เดินทางด้วยเหตุผลเดียวกับผู้ใหญ่
• การรักษาพยาบาลและการศึกษา ผู้เดินทางเพื่อรักษาพยาบาลหรือศึกษาที่จำเป็นอาจไม่อยู่ในกลุ่มยกเว้นตามหลักการที่เสนอไว้
• ทางบกและทางน้ำ การยกเว้นในระยะแรกอาจมีเหตุผลด้านการบริหารจัดเก็บหรือการทดลองระบบ แต่รัฐควรเปิดเผยเหตุผลและประเมินผลกระทบให้ชัด เพราะผู้เดินทางทางอากาศกับทางบกมีทางเลือกและต้นทุนไม่เท่ากัน

ประเด็นนี้ คลินิกกฎหมายเห็นว่า ควรพิจารณาหลักเกณฑ์ยกเว้นโดยยึดเหตุผลที่สัมพันธ์กับวัตถุประสงค์ของภาษี ความจำเป็นในการเดินทาง ความสามารถในการรับภาระ และความเป็นไปได้ในทางปฏิบัติ พร้อมกำหนดวิธีขอรับยกเว้นที่ไม่ซับซ้อนจนกลายเป็นภาระของประชาชนเอง

4. รัฐมีเหตุผลเพียงพอแล้วหรือยังที่จะเก็บภาษีนี้

เมื่อพิจารณาจากกฎหมายเดิมในปี 2526 มีเหตุผลสำคัญเพื่อป้องกันการนำเงินตราต่างประเทศออกนอกประเทศเกินสมควรและรักษาดุลการชำระเงิน แต่เศรษฐกิจในปัจจุบันเปลี่ยนแปลงไปมาก การเดินทางไปต่างประเทศอาจเป็นทั้งการท่องเที่ยว การศึกษา การทำงาน การลงทุน และการรักษาพยาบาล หากเป้าหมายของร่างกฎหมายคือการหารายได้ให้รัฐ ก็ควรเปิดเผยว่ารัฐต้องการรายได้เท่าใดและจะนำไปใช้เพื่อประโยชน์สาธารณะอย่างไร แต่หากเป้าหมายคือการแก้ปัญหาด้านเงินตราต่างประเทศ ก็ควรมีข้อมูลยืนยันว่าการเก็บภาษีจากผู้เดินทางทุกคนจะช่วยแก้ปัญหาได้จริง เพราะการมีอำนาจจัดเก็บภาษี ไม่ได้หมายความว่าภาษีทุกประเภทมีความจำเป็นและเหมาะสมโดยอัตโนมัติ รัฐควรแสดงให้เห็นว่ามาตรการนี้จำเป็น และไม่มีทางเลือกอื่นที่สร้างภาระต่อประชาชนน้อยกว่าแต่บรรลุเป้าหมายได้ใกล้เคียงกัน

5. เพดานภาษีสูงสุด 5,000 บาท กับอำนาจในการกำหนดอัตราในอนาคต

แม้หลักการเบื้องต้นกำหนดอัตราภาษีทางอากาศครั้งละ 1,000 บาท แต่ร่างกฎหมายเสนอให้กำหนดอัตราโดยกฎกระทรวงได้ไม่เกินครั้งละ 5,000 บาท เพดานดังกล่าวไม่ได้หมายความว่าจะมีการเก็บภาษี 5,000 บาททันที แต่สะท้อนว่าในอนาคตอาจมีการกำหนดอัตราสูงขึ้นได้ภายใต้กรอบที่กฎหมายอนุญาต จึงควรมีหลักเกณฑ์ชัดเจนว่า การปรับอัตราต้องอาศัยเหตุผลและข้อมูลใด ต้องประเมินผลกระทบต่อประชาชนและการท่องเที่ยวหรือไม่ และจะเปิดโอกาสให้ประชาชนมีส่วนร่วมก่อนเพิ่มภาระภาษีอย่างไร

6. ต้องคำนึงถึงสิทธิของประชาชนและความเป็นธรรมในการบังคับใช้

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 มาตรา 26 วางหลักเรื่องความได้สัดส่วนในการจำกัดสิทธิและเสรีภาพ มาตรา 27 รับรองหลักความเสมอภาค และมาตรา 77 ให้ความสำคัญกับการรับฟังความคิดเห็นและการวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมาย นอกจากนี้ กติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมือง ข้อ 12 ยังรับรองสิทธิในการออกจากประเทศภายใต้เงื่อนไขที่กำหนดไว้ในกติกา ทั้งนี้ การเก็บภาษีไม่ได้เป็นการละเมิดสิทธิดังกล่าวโดยอัตโนมัติ แต่ควรพิจารณาว่าภาระภาษีมีความจำเป็นและได้สัดส่วนเพียงใด

ร่างกฎหมายยังเสนอให้มีเบี้ยปรับสองเท่าของภาษี และเงินเพิ่มร้อยละ 1.5 ต่อเดือนหรือเศษของเดือน รวมทั้งให้อำนาจเจ้าหน้าที่ประเมินภาษีและตรวจสอบเอกสารตามหลักเกณฑ์ที่กำหนด มาตรการเหล่านี้ควรมีขอบเขตชัดเจน เปิดโอกาสให้ผู้เสียภาษีชี้แจง และแยกความผิดพลาดโดยสุจริตออกจากการจงใจหลีกเลี่ยงภาษี เพื่อไม่ให้ประชาชนต้องรับภาระเกินสมควรจากข้อผิดพลาดที่ไม่ได้เกิดจากเจตนาทุจริต

ข้อเสนอ

คลินิกกฎหมายเห็นว่า ก่อนที่รัฐจะตัดสินใจออกกฎหมายฉบับนี้มาบังคับใช้ ควรดำเนินการอย่างน้อย 5 ประการ

(1) ชี้แจงความจำเป็นให้ชัดเจน ว่าปัญหาที่ต้องการแก้ไขคืออะไร และมีข้อมูลใดยืนยันว่าการเก็บภาษีนี้จะช่วยแก้ปัญหาได้จริง

(2) ประเมินผลกระทบอย่างรอบด้าน ทั้งต่อประชาชน ผู้มีรายได้น้อย นักศึกษา แรงงาน นักท่องเที่ยวต่างชาติ และผู้ประกอบการท่องเที่ยว

(3) ทบทวนข้อยกเว้นภาษี โดยพิจารณาการเดินทางเพื่อการศึกษา การทำงาน การรักษาพยาบาล และเหตุจำเป็นในครอบครัว

(4) กำหนดหลักเกณฑ์การปรับอัตราอย่างโปร่งใส พร้อมเปิดเผยเหตุผลและรับฟังความคิดเห็นเมื่อมีการเปลี่ยนแปลงที่กระทบประชาชน

(5) คุ้มครองสิทธิของผู้เสียภาษี โดยกำหนดระบบจัดเก็บและคืนภาษีที่ชัดเจน รวมถึงขั้นตอนการประเมิน การอุทธรณ์ และการลงโทษที่ได้สัดส่วน

--------------------

อ้างอิง

• (ร่าง) พระราชบัญญัติภาษีการเดินทางออกนอกราชอาณาจักร พ.ศ. ....